Artigo de opinião da CCP | Requiem pela prescrição das dívidas fiscais

01 Jun 2021

A primeira dúvida que esta epígrafe coloca é se não se trata de um equívoco!

De facto, no País que assistiu recentemente à constante invocação da prescrição (o crime disto … está prescrito, o crime daquilo… está prescrito, está prescrito…está prescrito) esta epígrafe parece estar desajustada. Então, os crimes prescrevem, mas as dívidas fiscais não?

E a sensação de equívoco intensifica-se perante a aparente facilidade com que alguns devedores se viram “livres” de dívidas a um determinado Banco, mantendo ordenado, sociedades e fundações offshore, sem que, aparentemente, nada tenha sucedido. Mas, a epígrafe não é, de facto, um equívoco.

É certo que as dívidas são para pagar. Mas até as dívidas fiscais se extinguem por prescrição. Com efeito, como decorre do artigo 176.º do CPPT, o processo de execução fiscal extingue-se por (i) pagamento, (ii) anulação da dívida ou do processo e (iii) qualquer outra forma prevista na lei, onde se inclui, a prescrição.

E, extingue-se por prescrição por razões de certeza e segurança jurídica do devedor.

Como ensina Serena Cabrita Neto em A Prescrição da Obrigação Tributária, Edição CEJ, 2020, “A prescrição tem, em termos gerais, na sua base, o interesse da certeza e segurança jurídica, encontrando aquele igualmente fundamento na negligência do credor – ainda que não seja culposa. Busca-se uma razoabilidade entre o tempo em que a Administração pode cobrar certa dívida e o tempo que pode durar uma obrigação no foro tributário, sem infringir as garantias conferidas aos contribuintes e respeitando o princípio da legalidade tributária e da reserva de lei formal, previstos no artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)”.

De facto, o estabelecimento de um prazo de prescrição justifica-se por razões de certeza e segurança jurídicas na relação tributária na medida em que não se afigura admissível a suscetibilidade de cobrança sem qualquer limite temporal.

E, é por isso que em consequência da informatização e automatização dos procedimentos inerentes à liquidação e cobrança dos tributos, o legislador tem vindo a reduzir o prazo de prescrição: já foi de 20 anos, passou para 10 anos com a entrada em vigor do CPPT em 1991, e, para 8 anos, a partir de 1999.

Curiosamente, apesar de o legislador pretender ver reduzido o prazo de prescrição, como decorre das mencionadas alterações legislativas, a jurisprudência parece ter encontrado uma interpretação da lei que, em termos práticos, inviabiliza a prescrição. Vejamos.

Nos termos do n.º 1 do artigo 48.º da LGT, como referimos, as dívidas tributárias atualmente prescrevem no prazo de oito anos. Todavia, como a administração fiscal está impedida de cobrar o imposto, nomeadamente, nos casos em que está em discussão a legalidade da liquidação do imposto que deu origem à controvertida dívida, foram fixadas causas de suspensão e de interrupção da prescrição que acautelam os direitos do credor, face à impossibilidade de praticar diligências de cobrança quando a legalidade do imposto está a ser discutida em processo próprio.

A interrupção do prazo de prescrição tem como efeito instantâneo o reinício da contagem de um novo prazo de 8 anos, destruindo todo o período até então decorrido.

Constituem causas de interrupção a citação, a reclamação, o recurso hierárquico, a impugnação judicial e o pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo. Mas, para além deste efeito de interrupção da prescrição, com reinício da contagem de novo prazo, existem ainda as designadas causas suspensivas da prescrição.

Para além do pagamento em prestações, o n.º 4 do artigo 49.º da LGT, define ainda que o prazo de prescrição legal suspende-se enquanto não houver decisão definitiva ou transitada em julgado, que ponha termo ao processo, nos casos de reclamação, impugnação, recurso ou oposição, quando determinem a suspensão da cobrança da dívida.

De facto, mal se compreenderia que estando o credor inibido de praticar qualquer ato coercivo no processo de execução fiscal o tempo corresse contra ele.

Mas o mesmo não se poderá dizer quando não exista qualquer processo que tenha por virtualidade suspender a cobrança da dívida e esteja em causa apenas a negligência do credor.

E, aqui surge um controverso entendimento jurisprudencial, que considera que a citação tem um efeito interruptivo duradouro, isto é, o prazo de prescrição não se reiniciaria enquanto se mantivesse o facto interruptivo, alegando uma lacuna na legislação fiscal: “Com efeito, embora a LGT fixe, de forma taxativa, os atos interruptivos da prescrição, ela não define nem esclarece se eles têm efeito instantâneo ou duradouro” e, em  consequência, considera que “não há como deixar de aplicar as normas contidas no Código Civil”, o que significa que “se a interrupção resultar de citação, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo”.

A doutrina tem reagido de forma atónita a esta interpretação: Vejam-se, por exemplo, os artigos “Prescrição da prestação tributária: execução fiscal, suspensão e declaração em falhas”, de Tomás Cantista Tavares e “O estranho caso das dívidas fiscais nunca prescritas: a interrupção pela citação” de Rui Marques.

É certo que, para além da doutrina, também se fez ouvir um voto de vencido, levantando pertinentes dúvidas quanto à interpretação dominante: “Se a prescrição de oito anos é para valer apenas até à citação do executado em processo de execução fiscal, e a partir daí não corre até à cobrança da dívida demore ela um ou 30 anos, poderá dizer-se que há prescrição das dívidas tributárias? Que conteúdo resta para a prescrição se o contribuinte, uma vez citado para o processo de execução fiscal, quando for este o primeiro facto interruptivo a ter em conta, só puder opor-se à sua cobrança, com base na prescrição, depois da cobrança ter sido efetuada? Que segurança jurídica se recolhe deste entendimento, num sistema jurídico em que o legislador vem encurtando sucessivamente os prazos de prescrição? Atendendo à unidade do sistema jurídico não faz sentido que o legislador para punir a inércia do credor em cobrar a sua dívida estabeleça como limite 20 anos para executar, nas situações previstas no art.º 311.º do Código Civil, mas não haja estabelecido qualquer prazo de prescrição para as dívidas tributárias a partir da citação do executado em processo de execução fiscal quando está em causa um valor muito superior – a segurança jurídica”.

Mas enquanto a jurisprudência não se alterar ou o legislador não entender por fim a esta interpretação (vg. retirando a citação das causas de interrupção) o regime de prescrição será letra morta.

Aliás, diga-se em abono da verdade que já mal se compreende que o prazo seja de 8 anos e que a administração ainda tenha de se socorrer de causas interruptivas, talvez porque ao contrário do que acontece noutros países o início do prazo de prescrição começa a contar (inexplicavelmente) a partir do facto gerador (o que significa que a prazo de caducidade e de prescrição estão a correr a par, podendo, no limite, terem decorrido 4 anos, sem que possa ter sido feita qualquer efetiva diligência de cobrança).

Não é o que acontece, por exemplo, em França em que o “délai d’exercice de l’action en recouvrement” é de 4 anos, contando-se a partir da data para pagamento (jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l’envoi de l’avis de mise en recouvrement).

De igual modo, em Espanha o prazo de prescrição (El derecho de la Administración para exigir el pago) é igualmente de 4 anos e o prazo começa a partir do termo do prazo de pagamento voluntário (desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo de pago en período voluntario).

Portanto, fixar o início do prazo de prescrição a “partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário” quando o imposto ainda não está sequer liquidado e, muito menos, a pagamento, e depois, para “compensar”, encontrar causas interruptivas para fazer renascer um novo prazo, e com efeito duradouro, não parece ser a melhor solução.

Seria bem mais transparente que o prazo se iniciasse quando podem efetivamente ser desencadeadas as diligências de cobrança coerciva, que fosse fixado um prazo razoável de prescrição e que fossem definidas apenas causas suspensivas.

Mas enquanto o regime não é revisto, será caso para dizer que o decurso do tempo, no crime compensa, mas nas dívidas fiscais nem o tempo salva o devedor. No fim, o mais arriscado é não pagar as dívidas ao fisco.

CCP – Confederação do Comércio e Serviços de Portugal

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